Carlos Knöpfel: L’aide sociale sous pression: sept thèses

La personne qui s’intéresse de plus près à l’évolution actuelle de l’aide sociale en Suisse est bien inspirée de se rappeler les fondements de notre vivre ensemble et des règles qui en découlent pour l’assistance aux personnes en détresse. Pour cela, rien de plus logique que de jeter un il sur le texte de la Constitution fédérale, notamment son préambule, et de lire ensuite les articles 2, 7, 8, 12 et 115, pertinents en la matière.

La personne qui s’intéresse de plus près à l’évolution actuelle de l’aide sociale en Suisse est bien inspirée de se rappeler les fondements de notre vivre ensemble et des règles qui en découlent pour l’assistance aux personnes en détresse. Pour cela, rien de plus logique que de jeter un œil sur le texte de la Constitution fédérale, notamment son préambule, et de lire ensuite les articles 2, 7, 8, 12 et 115, pertinents en la matière.

Préambule
Au nom de Dieu Tout-Puissant!
Le peuple et les cantons suisses,[nbsp]conscients de leur responsabilité envers la Création,
résolus à renouveler leur alliance pour renforcer la liberté, la démocratie, l’indépendance et la paix dans un esprit de solidarité et d’ouverture au monde,[nbsp]déterminés à vivre leurs diversités dans le respect de l’autre et l’équité,[nbsp]conscients des acquis communs et de leur devoir d’assumer leurs responsabilités envers les générations futures,[nbsp]sachant que seul est libre qui use de sa liberté et que la force de la communauté se mesure au bien-être du plus faible de ses membres,[nbsp]arrêtent la Constitution que voici:…

Art. 2 But, chiffre 2
Elle (la Confédération suisse) favorise la prospérité commune, le développement durable, la cohésion interne et la diversité culturelle du pays.

Art. 7 Dignité humaine
La dignité humaine doit être respectée et protégée.

Art. 8 Égalité, chiffre 1
Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.

Art. 12 Droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse
Quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien, a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

Art. 115 Assistance des personnes dans le besoin
Les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile. La Confédération règle les exceptions et les compétences.

Thèse numéro 1
Comparée à sa présence dans les médias, l’aide sociale est concrètement d’une importance secondaire dans la politique sociale.

Les chiffres les plus actuels relatifs aux assurances sociales et à l’aide sociale datent de 2012. En 2012 donc, au plan fédéral, les diverses assurances sociales ont dépensé quelque 142 milliards de francs au titre des prestations. Cette même année, sur les deux plans, celui des cantons et celui de la Confédération, 2,4 milliards de francs ont alimenté l’aide sociale. À mettre en relation ces deux chiffres, les dépenses pour l’aide sociale ne représentent même pas 2 % de celles des assurances sociales.

On peut ouvrir d’autres comptes encore: Toujours cette même année, les cantons et communes ont dépensé pour le domaine social 8,6 milliards, un total comprenant les contributions à la réduction individuelle de primes maladie, les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI, les bourses d’études, les allocations pour enfants, et bien plus encore. L’aide sociale est également comprise dans cette enveloppe. À titre de comparaison: elle représente un peu plus du tiers des dépenses totales des cantons et communes dans le domaine social.

Enfin, un regard sur le passé fait ressortir l’évolution dynamique des dépenses de l’aide sociale: En 2003, celles-ci ne s’élevaient qu’à 1,2 milliard de francs. Ainsi, elles ont presque doublé entre 2003 et 2012. Ce fait marque le débat actuel sur la politique sociale, que ce soit dans les communes ou sur le plan cantonal.

Les 2,4 milliards dépensés en 2012 ont aidé 250’000 personnes durant une période plus ou moins longue. Le taux d’aide sociale s’établit donc à 3,1 % pour 2012. Ce sont notamment des personnes vivant seules, des parents élevant seuls leurs enfants et des familles ayant trois enfants ou plus, qui dépendent de l’aide sociale. Ces bénéficiaires ont souvent une faible formation professionnelle, des problèmes de santé, des dettes et ils vivent dans des logements exigus ou sont isolés socialement.

Régulièrement, lorsqu’il est question de la politique en matière d’aide sociale, certains groupes sociaux bénéficiaires sont mis en exergue: les mères élevant seules leurs enfants, les jeunes adultes sans formation professionnelle, les familles «working poor» et, ces dernières années, les chômeurs de longue durée ayant dépassé l’âge de 50 ans. Cette liste prouve notamment une chose: pour les services sociaux, les «cas» sont de plus en plus divergents et problématiques, l’aide sociale doit de plus en plus souvent réagir à l’évolution sociétale, laquelle se reflète de manière exemplaire dans le sort des individus. L’aide sociale n’est plus l’assistance provisoire et de courte durée, palliant des situations aiguës, mais elle est devenue un élément indispensable du système de la sécurité sociale en Suisse.

Etant donné ces défis et les faibles ressources dont dispose l’aide sociale, celle-ci a fait du bon travail jusqu’à présent. Il faut le dire, en dépit de quelques cas isolés fort discutables, il est vrai, mais qu’il n’est pas juste d’utiliser afin de désapprouver l’aide sociale dans son ensemble. Vu ainsi, le débat sur les abus de l’aide sociale est totalement exagéré.

Thèse numéro 2
L’espoir que l’aide sociale devienne obsolète est déçu.

Dans les années 1970 et 1980, il était courant de penser que l’aide sociale aurait disparu en l’an 2000, car l’État social serait alors si bien organisé que toutes les situations problématiques auraient trouvé une solution grâce à l’une ou l’autre des assurances sociales.

Cet espoir est déçu: non seulement, les assurances sociales n’ont pas rendu l’aide sociale obsolète, mais l’aide sociale doit, bien au contraire, remplir de plus en plus souvent des tâches qui relèveraient plutôt d’une assurance sociale.

Il y a de nombreuses raisons à cela: Sous l’effet d’une politique poussant à faire davantage d’économies, les dernières révisions des assurances sociales ont restreint le cercle des ayants droit. Ainsi dans le domaine de l’assurance chômage, la durée de cotisation et la durée du droit à la prestation ont été mises en relation et, pour certains groupes sociaux, des délais de carence plus longs ont été introduits. En ce qui concerne l’assurance invalidité, la liste des maladies diagnostiquées et donnant droit à une rente de l’AI a été écourtée et l’examen des dossiers de demande de rente est devenu beaucoup plus strict dans la pratique. Les mesures prises dans ces deux domaines ont pour effet logique que la demande d’aide sociale est en hausse.

En outre, aucune nouvelle assurance n’a été créée pour couvrir les nouveaux risques sociaux. Des familles «working poor», des parents élevant seuls leurs enfants, de jeunes adultes sans formation professionnelle, des personnes vivant seules et dont les qualifications professionnelles sont moindres – pour eux tous, le service de l’aide sociale est l’ultime recours.

Il y a certes eu des tentatives de créer de nouvelles assurances sociales pour couvrir ces nouveaux risques sociaux. Mais elles ont été bloquées. Les prestations complémentaires pour familles, à l’étude sur le plan national, n’ont pas obtenu de majorité au sein de la Sous-commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national, chargée de préparer le dossier. L’harmonisation nationale des contributions d’entretien et des avances y relatives n’avance pas non plus. L’exigence d’un mandat de prévention en matière de chômage se perd dans le vide.

Thèse numéro 3
La critique relative au comportement néolibéral des institutions de l’aide sociale était justifiée mais elle est désormais désuète.

Les prestations de l’aide sociale s’appuient sur le minimum social. Toutefois, les besoins de base sont évalués à un niveau critique, comme il ressort de plusieurs études récentes. Ainsi, ils correspondent aux dépenses des 7 % les plus défavorisés de la population et l’échelle d’équivalence est très sévère, notamment pour les familles. Ainsi, l’aide sociale pour une famille de quatre personnes ne représente qu’un multiple de 2,14 par rapport à une personne vivant seule. Le montant prévu pour le loyer est souvent trop faible: par manque de logements abordables, le loyer doit être partiellement financé par le biais du montant prévu pour les besoins de base.

Par son principe «Exiger et encourager», l’État social activateur a créé un lien étroit entre le minimum d’existence et l’insertion. L’aide sociale connaît, d’une part, des incitations et, d’autre part, les sanctions. Celui qui respecte son «obligation de réduire le dommage» est récompensé. Ainsi, celui qui travaille bénéficie d’une franchise sur le revenu de ce travail; celui qui participe à une mesure d’insertion reçoit une allocation spéciale. Mais le contraire s’applique également: celui qui n’entreprend pas d’effort pour son insertion (professionnelle) s’expose à une réduction de ses prestations d’aide sociale. L’image du «hamac social» est donc fausse.

Ces derniers temps, on a pu constater un risque de dérive néoconservatrice de l’aide sociale dans le sens que les incitations seraient supprimées et que seules les sanctions seraient préservées. Celui qui ne file pas droit est puni. Cette attitude se traduit notamment au niveau du processus d’évaluation initiale (l’intake) lorsqu’il s’agit de déterminer si une personne a oui ou non droit à l’aide sociale. Certains services sociaux disposent de postes de travail de test et il est demandé aux personnes aptes au travail mais en situation de détresse de «prouver» qu’elles ont droit à l’aide sociale avant que celle-ci ne leur soit accordée. Il est en outre frappant que les sanctions sont beaucoup plus fréquentes aujourd’hui et qu’elles sont prononcées plus rapidement qu’il y a dix ans. Le débat sur les abus montre ses effets: l’impression préside que les bénéficiaires d’aide sociale sont exposés au soupçon généralisé d’avoir obtenu malhonnêtement leurs prestations de soutien. Des contrôles plus sévères s’imposent. Les inspecteurs sociaux ont désormais cette mission.

Parallèlement, les besoins de base de certains groupes, notamment ceux des jeunes adultes ou des personnes récalcitrantes, sont révisés à la baisse. Les représentant-e-s de l’UDC vont encore plus loin, demandant une réduction générale des prestations d’aide sociale. Le minimum social devrait, selon eux, faire place à un minimum matériel d’existence: 600 francs par personne. L’échelle d’équivalence, elle, est passée sous silence. Or, si on applique l’échelle actuelle de la CSIAS (Conférence suisse des institutions d’action sociale), 600 francs par personne reviennent à 1284 francs pour un ménage de quatre personnes, soit 41,40 francs par jour.

«Minimum d’existence en baisse» et «Obligation de réduire le dommage en hausse» – voici donc les deux piliers de la nouvelle orientation générale donnée à l’aide sociale. En Suisse, nous sommes de nouveau assez proches du point où l’idée est acceptée en société que les personnes affectées par la pauvreté se trouvent de leur propre faute dans cette situation.

Thèse numéro 4
Les amputations appliquées à l’aide sociale fonctionnent comme un signal.

Les assurances sociales sont un gigantesque chantier. À la suite des années 1990, extrêmement difficiles, les révisions se sont bousculées et actuellement, tout n’est pas clair. Mais il est possible de distinguer plusieurs étapes et des modalités de test, visant à limiter, voire à réduire les prestations des assurances sociales. D’abord, dans l’assurance chômage, on a discuté d’une réduction directe des prestations par un abaissement du pourcentage au niveau des indemnités journalières. Le second pilier de la prévoyance vieillesse était également susceptible de subir des coupes. Dans les deux cas, faute de majorité, les projets ont dû être abandonnés. Ensuite, on a tenté de limiter les prestations en «optimisant» certains éléments des assurances sociales. En ce qui concerne l’assurance chômage, cette technique a réussi du moins partiellement; pour la loi sur l’assurance maladie et l’AVS, elle a échoué pour une bonne part. Pour ce qui est de l’Assurance invalidité, la révision de la loi a été rejetée et un financement complémentaire introduit. Depuis quelque temps, on peut observer une nouvelle tentative: celle de doter les assurances sociales d’un autopilote (frein à l’endettement). Partiellement, l’assurance chômage connaît déjà un tel mécanisme. Côté assurance invalidité, cette mesure draconienne n’a pas trouvé de majorité au sein du parlement. Enfin, en ce qui concerne l’assurance vieillesse, le débat est houleux sur le sens et le non-sens d’une «rationalisation» et d’une «dépolitisation» de la prévoyance vieillesse.

Malgré toutes les révisions, il a été possible d’éviter jusqu’à présent une chose: la réduction directe du montant des prestations. Donc, les rentes vieillesse et invalidité n’ont pas été abaissées, ni les taux des indemnités journalières de l’assurance chômage.

Mais il existe désormais un risque de «rupture de barrage». Si au niveau de l’aide sociale, les réductions massives sont adoptées telles que et dès que prévues, il est à craindre qu’elles entraînent des réductions au niveau des prestations complémentaires et des assurances sociales en général. Les arguments se devinent aisément:

Si l’aide sociale pour tous diminue ses prestations, nous entrons dans les sempiternelles discussions sur la «symétrie des sacrifices». S’il est demandé aux pauvres de se serrer la ceinture, pourquoi pas aussi aux seniors, aux chômeurs et aux invalides? Dès lors, les réductions de ces prestations seraient «raisonnablement exigibles».

Malheureusement, très peu de résistance organisée est perceptible dans les cantons, et la résistance est encore moindre sur le plan supra-cantonal. Les batailles se limitent aux communes; dans les cantons, elles sont marginales et isolées. Le champ médiatique est presque entièrement abandonné à l’UDC. La gauche est retranchée dans la défensive. Les partis bourgeois et modérés subissent la pression de l’UDC, notamment les milieux conservateurs de droite du PDC et du PRD.

Thèse numéro 5
C’est la faute de la CSIAS et de ses directives.

L’abondante critique exercée au sujet de la CSIAS rappelle l’image du sac que l’on tape à la place de l’âne.

La CSIAS édicte des directives en sa qualité d’association professionnelle. En tant qu’association privée, elle est toutefois désavouée. On lui reproche de manigancer et d’inventer l’impensable pour assister les pauvres aux frais des honnêtes contribuables.

La CSIAS est une organisation faîtière à laquelle sont associés tous les cantons, de nombreuses villes, des communes plus petites, d’importantes œuvres sociales ainsi que les offices fédéraux respectifs.

On peut aisément imaginer qu’il est très difficile de trouver de bons compromis dans ce contexte. Les directives de 2005 actuellement critiquées, étaient nées d’un compromis entre, d’une part, des exigences poussées de réduire les prestations et, d’autre part, des attentes de voir l’aide sociale radicalement transformée en un système d’incitations s’orientant au marché. Ce n’est que grâce à un hybride qu’il fut possible d’éviter des restrictions matérielles trop radicales. Pour les initiés: La révision à la baisse des besoins de base (-100 francs) a été plus ou moins compensée par le supplément minimal d’intégration, le supplément d’intégration et la franchise sur les revenus.

Toutefois, la CSIAS ne peut dicter à aucun canton ni à aucune commune ce qu’ils doivent faire. Les lois cantonales sur l’aide sociale sont déterminantes et, à ce niveau, il y a d’énormes différences en termes d’organisation et de compétences. En Suisse occidentale, ce sont les cantons qui décident et les communes qui exécutent. Au centre du pays, les cantons et les communes coopèrent pour régler l’aide sociale, la marge de manœuvre des communes étant plus ou moins grande. Dans le canton de Zurich, les directives de la CSIAS sont (encore) obligatoires; dans d’autres cantons, elles ne constituent que des «recommandations». À l’Est du pays, les cantons n’ont pas grand-chose à dire, ce sont les communes qui décident. C’est ainsi que les communes en Suisse orientale peuvent aisément quitter la CSIAS et réduire leurs prestations, alors que dans le canton de Zurich, une telle démarche serait un acte symbolique d’ordre politique. Il n’est donc pas surprenant qu’à Zurich, la loi cantonale sur l’aide sociale soit exposée à toutes sortes d’attaques.

Thèse numéro 6
La gauche n’a pas encore réalisé qu’il est important de cantonaliser et de communaliser la politique sociale.

L’État social demande à être défendu et remodelé sur le plan cantonal et communal. Le seul focus sur la politique fédérale est insuffisant. La loi-cadre fédérale relative à l’aide sociale n’est pas pour demain! Même si le rapport correspondant a été publié par le Conseil fédéral. En effet, on peut lire dans ce rapport que les cantons doivent assumer leurs responsabilités, sous la forme d’un concordat par exemple, tout comme la CSIAS d’ailleurs, dont les normes révisées devraient être approuvées et leur application dans les cantons recommandée. La Confédération ne souhaite manifestement pas s’impliquer davantage au niveau de l’aide sociale.

Tous ceux qui souhaitent aider les personnes affectées par la pauvreté doivent donc se préoccuper de l’aide sociale – plus intensément encore. C’est cela, une politique réaliste. Pour les romantiques, il leur est recommandé de réfléchir à un revenu de base inconditionnel. Personnellement, j’aurais préféré une initiative demandant la révision de l’article 115 de la Constitution fédérale. La modification d’un seul mot aurait suffi.

Voici pour rappel l’énoncé de cet article:

Art. 115 Assistance des personnes dans le besoin
Les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile. La Confédération règle les exceptions et les compétences.

Et après la modification suggérée:

Art. 115 Assistance des personnes dans le besoin
Les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile. La Confédération règle les prestations et les compétences.

Ainsi, la base d’une compétence fédérale serait créée, tout comme celle d’une loi-cadre fédérale relative à l’aide sociale, telle que nous la connaissons de la Loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI.

Thèse numéro 7
Observons la CDAS.

La CSIAS vérifie actuellement ses directives et une consultation est en cours. Il est à craindre qu’une majorité de cantons et communes se prononcera en faveur d’une diminution des prestations et d’une suppression des incitations. Nous verrons si la CSIAS, en tant qu’association professionnelle, sera alors capable de résister à cette pression. La révision des directives ne pourra en tout cas se passer de l’approbation d’un «club» dont nous n’avons pas encore parlé: la CDAS, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales, autrement dit les Conseillères et Conseillers d’État respectifs.

Bien sûr, les directives de la CSIAS continueront à être de simples recommandations. Mais leur signification sera autre avec le soutien de la CDAS. C’est pourquoi le lobbying doit viser ce niveau. C’est ici que se prennent les décisions sociopolitiques orientant l’aide sociale de l’avenir.

Ce texte s’appuie sur un exposé présenté dans le cadre d’un office religieux politique, célébré le 10 avril 2015 à la Wasserkirche de Zurich.

Carlo Knöpfel a longtemps œuvré au sein de Caritas Suisse; il y a développé le centre de compétences pour les questions de pauvreté. Actuellement, il enseigne à la Haute école spécialisée de la Suisse du Nord-Ouest. Pour la SSUP, il a rédigé un article sur la base d’un texte non encore publié. Il y évoque l’aide sociale, soumise à des pressions et que les communes ne doivent toutefois pas réduire unilatéralement puisque, en vertu de la Constitution, l’Etat doit aider les personnes socialement défavorisées.